Emendas de comissão viram 'novo orçamento secreto' e preocupam STF

As emendas parlamentares de comissão ganharam maior volume nos últimos anos e, na prática, têm atuado como um mecanismo semelhante ao chamado orçamento secreto. A prática de ocultar os reais autores das indicações de recursos, considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), tem sido alvo de investigação e preocupação no Congresso, em Brasília.

A expansão se deve, contudo, à perpetuação de um mecanismo semelhante ao chamado orçamento secreto – que ocultava os verdadeiros autores das indicações e foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

No modelo atual, certas comissões permanentes da Câmara dos Deputados têm destinado parte dos recursos sem identificar os verdadeiros autores, ou seja, os “padrinhos” de cada emenda. Para contornar a transparência, a autoria das emendas tem sido assinada, de maneira genérica, por líderes partidários.

Essa tem sido uma forma de ocultar os reais autores da indicação dos recursos e dos beneficiários finais. A prática se assemelha ao que ocorria anteriormente com o orçamento secreto, que consistia em um conjunto de emendas assinadas pelo relator-geral do Orçamento de cada ano.

Em 2025, um relatório da organização Transparência Brasil apontou que R$ 1,3 bilhão em emendas de comissão foram indicados pela Câmara em nome de líderes partidários, sem a devida identificação do parlamentar que sugeriu os recursos e seus beneficiários.

“Os reais parlamentares autores não são identificados e vinculados à execução dos recursos. A pulverização dessas emendas em beneficiários de diversos estados, diferentemente das indicações individuais dos líderes partidários, reforça a existência de autores ocultos", conclui o estudo da Transparência Brasil.

Nos últimos anos, as emendas de comissão passaram a representar uma fatia maior do montante de emendas. A mudança ocorreu depois de 2022, ano em que uma decisão do STF classificou como inconstitucional o chamado "orçamento secreto" e determinou o fim das emendas de relator.

Conforme o estudo da Transparência Brasil, em 2022, foram pagos apenas R$ 136,1 milhões, em valores correntes, de emendas de comissão. Já em 2024 e 2025, respectivamente, houve crescimento para a casa dos bilhões e os montantes foram de R$ 8,3 bilhões e R$ 9,3 bilhões, incluindo restos a pagar de exercícios anteriores.

O ministro do STF Flávio Dino tem apurado, desde 2024, a destinação das emendas parlamentares. Ele é o relator de ações sobre o tema na Corte. Nesta semana, o magistrado pediu explicações aos 21 partidos com representação no Congresso Nacional sobre a alocação desses recursos.

O presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), respondeu ao questionamento. De acordo com ele, o processo de indicação de emendas parlamentares de comissão feito pela Casa seguiu regras de transparência. Em nota, a Advocacia da Câmara disse ter enviado as informações pedidas pela Corte sobre a tramitação interna de cada indicação das emendas deste tipo.

A Casa Legislativa declarou também que a função do Legislativo é indicar e aprovar as emendas, cabendo ao Executivo o pagamento. A Câmara diz ter enviado todos os documentos necessários para demonstrar que cada indicação de emenda foi "regularmente deliberada e aprovada".

O texto diz ainda que os beneficiários indicados coincidem com os que efetivamente receberam os recursos para afastar a tese de configuração de “peculato-desvio”, analisada por Dino.

As emendas passaram a seguir novas regras de indicação a partir do ano passado. A mudança ocorreu após Dino determinar bloqueios de recursos e iniciar uma articulação com o Legislativo e o Executivo para mudar processos e garantir maior transparência.

O ministro herdou a relatoria das ações sobre emendas que pertenciam ao acervo de Rosa Weber, aposentada em 2023.

Como novo relator do tema na Corte, Dino conduziu as negociações que levaram à adoção de um novo regramento. O acordo foi formalizado em uma lei, sancionada ainda em 2024 por Lula; em um plano de trabalho conjunto, homologado pelo STF no ano passado; e uma resolução aprovada pelo Congresso.

No Congresso, no entanto, parlamentares fizeram alertas de brechas para um novo “orçamento secreto”. Em março de 2025, em sessão conjunta, a bancada do PSOL alertou para a possibilidade de perpetuação da indicação de recursos sem autoria clara.

“As emendas de comissão são uma incorporação daquilo que era o orçamento secreto”, disse a deputada Sâmia Bomfim (PSOL-SP), na tribuna, durante a sessão de 13 de março do ano passado. “Agora, é o líder da bancada que vai indicar o recurso dessa comissão, não importando se essa pessoa é ou não daquele estado”, acrescentou.

Na votação, os deputados aprovaram a resolução por 361 votos a 33. No Senado, a votação foi 64 votos a 3.

Não são só as emendas de comissão que escondem os autores da alocação dos recursos. Os deputados e senadores também usam as emendas de bancada estadual, que são propostas de mudança coletiva no orçamento público. O objetivo delas é destinar recursos a projetos de interesse de determinado estado ou do Distrito Federal.

Por serem emendas impositivas, a execução é obrigatória pelo governo. Elas são limitadas a um percentual da receita corrente líquida e servem como um instrumento para direcionar verbas para ações estruturantes e de maior impacto em determinado estado. Em 2025, cada bancada teve, na média, cerca de R$ 530 milhões em emendas.

A aprovação dessas emendas é divulgada nas atas das reuniões de bancada. A assinatura é automática e considera todos os integrantes das bancadas, independente da presença deles nas reuniões ou não. Em alguns casos, os integrantes sequer estão em exercício, mas aparecem nas atas.

Foi o caso da ex-deputada Carla Zambelli (PL-SP). Enquanto esteve presa na Itália, o nome da ex-congressista constava na ata de uma reunião da bancada paulista da Câmara dos Deputados realizada em 11 de novembro de 2025. O encontro definiu quais emendas seriam apresentadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2026.