Orçamento sitiado: a deformidade da governabilidade brasileira

Outro dia, ao conversar com um amigo espanhol sobre o funcionamento do orçamento público e da política brasileira, disse-lhe que, no Brasil, o presidente já não governa apenas com voto, coalizão partidária, agenda legislativa e distribuição de cargos. A outrora infalível receita do presidencialismo de coalizão ruiu, e vivemos hoje sob uma espécie de semiparlamentarismo informal. 

O governo federal precisa, constitucionalmente, ceder parcelas crescentes do Orçamento ao Congresso, renunciando a parte da função típica do Poder Executivo. A recusa em executar as emendas impositivas acarreta perda de apoio parlamentar e travamento da agenda, além de configurar crime de responsabilidade, com risco objetivo de impeachment do chefe do Executivo. 

A dinâmica teve início em 2015, com a aprovação do orçamento impositivo pela Emenda Constitucional 86, que fixou em 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) a execução obrigatória das emendas individuais. Anos depois, a EC 100/2019 estendeu o regime impositivo às emendas de bancada, em 1% da RCL; e a EC 105/2019 criou as transferências especiais (as chamadas emendas Pix), que vão direto ao caixa dos entes beneficiados, sem programa nem convênio. Ao ouvir tudo isso, a resposta do meu hispano amigo foi contundentemente curta: "Es una locura, ¿no?". É uma loucura, sim. É mais do que isso, Javier. É disfuncional. 

O Orçamento da União (OGU) deste ano reservou cerca de R$ 61 bilhões para emendas parlamentares, valor recorde. Em 2024, segundo o Ipea, as emendas já haviam somado R$ 45,8 bilhões, com alta de 321% no orçamento federal e de 383% no orçamento da Saúde entre 2014 e 2024. 

Não se trata da expansão quantitativa de um instrumento antigo. Consolidou-se uma nova correlação de forças dentro do Estado: o Parlamento deixou de atuar apenas como instância de deliberação e fiscalização e passou a disputar o controle direto de fatias substantivas do gasto público. Sete deputados concentraram R$ 1,5 bilhão em emendas de comissão no ano passado, cerca de 20% desse tipo de verba na Câmara. Sete parlamentares, pouco mais de 1% da Casa, com poder sobre um quinto dos recursos dessa categoria, que se distingue das individuais, das de bancada e das transferências especiais pela obscuridade dos critérios de distribuição e pela facilidade de uso como moeda política. Há uma dupla assimetria: a hipertrofia do poder orçamentário do Legislativo e a concentração desse poder nas mãos de poucos operadores centrais da máquina parlamentar. 

Esse arranjo colide com a natureza do próprio mandato legislativo. O voto popular autoriza o parlamentar a representar, deliberar e fiscalizar. Não o credencia a operar como administrador paralelo de parcelas bilionárias do Tesouro. A representação política é uma função colegiada e mediada por procedimentos deliberativos; a alocação do gasto público é tarefa executiva, sujeita a planejamento, a critérios técnicos e a controle. Confundidas essas duas funções, o que se obtém é a sobreposição de uma lógica à outra, com a absorção progressiva da função executiva pela função representativa. 

A expressão "presidencialismo de coalizão" foi cunhada pelo cientista político Sérgio Abranches em artigo seminal de 1988 publicado na revista Dados (UERJ), e descrevia o modo singular como o Brasil articulava presidencialismo, federalismo e multipartidarismo para tornar a aliança partidária condição imperativa de governabilidade. 

A autoridade orçamentária do presidente, antes nervo central da coordenação política, vem sendo transferida ao Congresso. O presidencialismo de coalizão não desapareceu. Tornou-se mais orçamentário, mais fragmentado e menos dependente da capacidade estratégica do Executivo. 

Estudo do Insper que comparou o Brasil a onze países da OCDE concluiu que o arranjo orçamentário brasileiro é atípico: em nenhum dos casos examinados o Executivo é constitucionalmente obrigado a reservar dinheiro para emendas individuais do Legislativo na escala observada aqui.Cabe Cabe ao Parlamento participar do orçamento, mas o volume elevado, a execução impositiva, a territorialização do gasto e a centralidade desse mecanismo degeneram o sistema político. 

Os efeitos administrativos são profundos. Em 2024, 45,4% da despesa discricionária do piso federal da Saúde foi definida por emendas parlamentares. Quase metade do espaço de decisão estratégica numa das principais políticas públicas do país chega previamente comprometida por decisões externas ao planejamento ministerial. Nem toda emenda é indevida, nem se pode ignorar que muitas financiam ações úteis, o problema é que a soma de decisões localizadas, ainda que formalmente regulares, produz uma política pública materialmente descoordenada, errática e infiel a qualquer estratégia nacional. O administrador segue executando, mas executa prioridades alheias ao seu plano. É uma derrota silenciosa do planejamento. 

Esse processo tampouco é eticamente neutro. No início de 2026, o Supremo Tribunal Federal condenou parlamentares por corrupção passiva em caso ligado à cobrança de propina para liberação de emendas. Antes disso, o próprio Supremo já havia, no julgamento da ADPF 854, em dezembro de 2022, declarado a inconstitucionalidade do chamado orçamento secreto, e exigido, em sucessivas decisões sobre as emendas Pix, rastreabilidade, identificação dos beneficiários e critérios públicos para liberação dos recursos. O tema ultrapassa o debate sobre eficiência administrativa ou boa técnica orçamentária e alcança o núcleo da integridade republicana do Estado. 

Esse mecanismo atravessou governos ideologicamente opostos. Bolsonaro foi central para ampliar e naturalizar o orçamento secreto e Lula não desmontou a lógica consolidada. Ambos governaram condicionados pelo mesmo arranjo. 

Cabe recolocar as funções nos seus devidos lugares. Ao Parlamento, representar, legislar, fiscalizar e deliberar prioridades coletivas. Ao governo, coordenar, planejar e executar políticas públicas com base em uma visão nacional minimamente coerente. Confundidos esses dois terrenos pela apropriação crescente do orçamento, não se amadurece a democracia: redesenha-se em silêncio o seu funcionamento.  

O caminho passa por restabelecer limites e critérios e reduzir o peso das emendas sobre o conjunto do gasto, ampliando a rastreabilidade dos recursos liberados, vinculando emendas a programas estruturados de planejamento e devolvendo ao Executivo a capacidade de coordenar prioridades nacionais sem render-se à barganha caso a caso.  

O Orçamento da República não pode ser uma coleção de parcelas a serem repartidas entre poucos, mas o instrumento mais concreto de que dispomos para converter voto em políticas públicas eficientes e promover o desenvolvimento nacional sustentável e inclusivo.